De Directie‐Generaal Ontwikkelingssamenwerking en Humanitaire Hulp (DGD) van de FOD Buitenlandse Zaken beheert een budget van zowat 1,3 miljard euro, wat nagenoeg overeenstemt met zestig procent van de totale Belgische overheidssteun. Om een spaarzaam en doeltreffend beheer van die middelen te waarborgen, moet de DGD een systeem van interne controle invoeren dat beantwoordt aan de hoge eisen die sinds 2007 aan de hele federale overheid worden opgelegd.

Het Rekenhof heeft dat systeem recentelijk onderzocht, om na te gaan in welke mate de risico’s die gepaard gaan met de uitvoering van de opdrachten van de DGD, worden beheerst. Ook heeft het Rekenhof de controleactiviteiten die verband houden met de subsidiëring van de ngo’s in ons land geëvalueerd. Het interessante rapport werd eind augustus door het Rekenhof gepubliceerd en bevat (opnieuw) veel punten van kritiek en adviezen voor verbetering. In de klassieke media werd er nauwelijks over bericht. Te gevoelig?

Eerdere onderzoeken

In verschillende verslagen tussen 2005 en 2012 werd er al op gewezen dat de Belgische administratie een evaluatiecultuur moest ontwikkelen en haar interne controle moest verbeteren. In 2005 stelde het Rekenhof vast dat de administratie heel weinig mogelijkheden had om de resultaten van de actoren van de niet‐gouvernementele samenwerking, de ngo’s dus, a posteriori (achteraf) te evalueren, omdat ze niet voldoende doelstellingen en indicatoren voor de resultaten had gedefinieerd. Dat jaar stelde het Rekenhof ook vast dat de ngo’s ‘op het niveau van de inhoudelijke of materiële naleving van de uitvoeringsvoorwaarden van de subsidieoverdracht niet altijd als goede huisvaders handelen’. Het Rekenhof stelde in zijn verslag van 2012 opnieuw belangrijke tekortkomingen bij de interne controle vast, ditmaal met betrekking tot de subsidies die de diplomatieke posten toekennen aan plaatselijke organisaties van de civiele maatschappij in ontwikkelingslanden.

2015

In het laatste rapport van het Rekenhof lezen we onder meer het kritische verslag over het interne controlesysteem van de DGD. Om de interne controleactiviteiten van de DGD te beoordelen, besloot het Rekenhof onder meer het proces van de subsidiëring van de ngo’s te controleren. In 2014 werd ongeveer 256 miljoen euro bestemd voor niet‐gouvernementele samenwerking. Meer dan de helft (134 miljoen euro) werd toegekend aan programma’s en projecten van ngo’s.

Documentatiebeheer kan (veel) beter

Het Rekenhof heeft onderzocht hoe de ambtenaren van de DGD de administratieve dossiers in het kader van de subsidiëring van de ngo’s bijhouden. Het stelt vast dat de DGD richtlijnen heeft opgesteld voor de ngo’s over hoe ze de stukken moeten opstellen, maar voor haar diensten geen richtlijnen heeft over hoe ze de dossiers moeten bijhouden. De onderzochte dossiers werden dan ook niet bijgehouden volgens één exhaustief model dat rekenschap moet geven over de benutting van de subsidies. Ze vermelden bijvoorbeeld niets over de opvolging en controle door de DGD (analyse door de dossierbeheerder van de narratieve verslagen van de ngo’s, verslag van vergaderingen en briefwisseling).

In bepaalde dossiers zitten veel documenten die gedeeltelijk nutteloos zijn, terwijl nuttige documenten zoals deze die nodig zijn voor het hiërarchisch toezicht of het kennisbeheer er niet in zijn opgenomen.

De stukken in de dossiers zijn niet geïnventariseerd en de documenten, op papier of in elektronisch formaat, worden niet volgens uniforme regels bewaard. Bepaalde documenten bewaart de dossierbeheerder afzonderlijk op een elektronische informatiedrager en zelfs op de eigen server van een directie of op het intranet.

Beoordeling van de subsidieaanvragen van de ngo’s

Relevanter dan het documentatiebeheer is op welke manier de DGD de subsidieaanvragen van de ngo’s beoordeelt. Het Rekenhof heeft het volgende vastgesteld.

Het advies van de attaché voor de ontwikkelingssamenwerking of, indien er geen is, van een lid van de diplomatieke post in kwestie, wordt niet systematisch gevraagd of verkregen door het beoordelingscomité. Volgens de DGD werd deze bevraging van de diplomatieke posten in 2014 veralgemeend in het kader van de beoordeling van de programma’s 2014‐2016. De DGD zal bestuderen hoe de functiebeschrijvingen van het postpersoneel de opdracht inzake ontwikkelingssamenwerking nog kunnen preciseren. De DGD heeft echter geen hiërarchisch gezag over het personeel van de diplomatieke posten en er is geen duidelijk gedefinieerde samenwerkingsprocedure om een beroep te doen op dat personeel. Zo worden de missies van de attachés en het optreden van de DGD onvoldoende in hun functiebeschrijving uitgelicht. Het handboek voor het financiële en boekhoudkundige beheer in de diplomatieke posten bevat bepalingen over de verantwoordelijkheden van de attachés, maar de instructies blijven algemeen en preciseren niet hoe de noodzakelijke samenwerking met de DGD moet verlopen.

Kwaliteit van de door de ngo ingediende doelstellingen en indicatoren

De ngo moet in haar aanvraag de context van de voorgestelde interventies beschrijven, de doelstellingen definiëren en een ontwerpbudget voorleggen. Ze moet ook een logisch kader voorleggen. Dit wil zeggen een samenvatting van de strategische doelstellingen, van de verwachte resultaten en van de opvolgingsindicatoren en een beschrijving van de beginsituatie (baseline) en van het doel.

Het Rekenhof vindt dat deze verplichting een goede praktijk is, omdat een logisch kader belangrijk is om te meten in hoeverre de doelstellingen zijn verwezenlijkt.

Het stelt echter vast dat de doelstellingen, de resultaten en de indicatoren die in dat kader zijn ingeschreven, niet altijd in meetbare termen zijn geformuleerd. Wanneer bovendien de beginsituatie niet wordt beschreven, zoals in bepaalde dossiers, is het moeilijk de subsidieaanvraag te beoordelen en vervolgens te evalueren of de nagestreefde doelstellingen werden verwezenlijkt.

Belofte is vaak voldoende

Het Rekenhof merkt op dat de beoordelingscomités tijdens hun beoordeling van de voorstellen van de ngo’s vaak zelf dergelijke vaststellingen doen en de ngo’s daarvan op de hoogte brengen. Wanneer ze echter tekortkomingen in de logische kaders vaststellen, wordt de subsidieaanvraag niet altijd afgewezen. Uit meerdere onderzochte dossiers is gebleken dat de loutere belofte van de ngo om haar logische kader te verbeteren, volstond voor de DGD om voor te stellen de subsidie toe te kennen.

Geduld nodig

In het geval van de projecten laten de antwoorden van de ngo’s en de wijzigingen ingevolge de opmerkingen van het beoordelingscomité soms lang op zich wachten. Het gebeurt dat de wijzigingen naar aanleiding van de doorgegeven opmerkingen pas tot uiting komen bij het eindverslag dat wordt ingediend na afloop van het project.

Een voorbeeld van deze situatie is het beheer van een project voor aidsbestrijding in Tanzania. Het beoordelingscomité achtte de kwaliteit van het door de ngo voorgestelde logische kader ‘onvoldoende’, maar verwierp de financieringsaanvraag niet. Het gewijzigde logische kader werd echter pas bij de overhandiging van het eindverslag aan de DGD voorgesteld, dus na de uitvoering van het project. Het Rekenhof stelt bovendien vast dat wanneer de DGD een voorbehoud over het logische kader van een ngo formuleert, zij daarom geen strengere controles of opvolging doorvoert.

Gebrekkige verslaggeving van ngo’s

Ngo’s communiceren niet altijd even goed. Een voorbeeld hiervan is een project dat in de Democratische Republiek Congo werd uitgevoerd en dat werd gefinancierd in het kader van de noodhulp en de heropbouw (humanitaire hulp). Het project werd tussen september 2011 en juni 2012 uitgevoerd. Bij het begin van het project kreeg de ngo te maken met een stijging van de vervoerskosten van de te verdelen hoeveelheden voedsel. Om dit op te lossen, heeft ze kredieten tussen haar begrotingsposten overgedragen. Ze heeft de DGD daarvan echter pas één maand voor het einde van het project officieel op de hoogte gebracht.

Opvolging op het terrein

Het Rekenhof acht de terreinbezoeken noodzakelijk voor de opvolging van de uitvoering van de projecten. Een beroep doen op het personeel van de diplomatieke posten vormt dan ook een goede praktijk. Het stelt echter vast dat enerzijds de selectie van de missies niet is gebaseerd op een analyse van de risico’s die gepaard gaan met de uitvoering van de programma’s en projecten, de omvang van de partner of zijn ervaring, en dat anderzijds de samenwerking met de diplomatieke posten onvoldoende is gestructureerd. Zoals bij de beoordelingsfase van de subsidieaanvragen stelt het Rekenhof vast dat er niet systematisch personeel van de posten wordt ingezet voor de realisatie van of deelname aan de opvolgingsmissies. De verslagen van de missies worden niet uitgewisseld tussen de diensten van de DGD en niet doorgegeven aan de posten.

Financiële controle van ngo’s

De 89 financiële controles die de DGD in 2013 heeft uitgevoerd, werden door het Rekenhof onderzocht. Uit die onderzochte dossiers blijkt dat de financiële controleurs geen gemeenschappelijke methodologie hanteren.

De aanpak van de controle wordt aan het oordeel van de controleurs overgelaten. Er zijn geen expliciete criteria voor het volume en de selectie van de gecontroleerde

uitgavenposten. De doelstellingen van de controle zijn niet geformaliseerd. De resultaten van de financiële controles worden niet centraal verwerkt en worden niet gebruikt om het beheer en de opvolging van de subsidies te verbeteren. Uit de inhoud van de dossiers kan niet worden opgemaakt dat er samenwerking is tussen de dossierbeheerder en de financiële controleur. Het controlebereik blijft beperkt tot het dossier.

Strengere controle van ngo’s is nodig

Dit gebrek aan methode heeft meerdere gevolgen.

Eerst en vooral zijn de maatregelen om meervoudige subsidies op te sporen volgens het Rekenhof ‘ontoereikend in een context waarin vele (lokale, regionale, nationale en buitenlandse) overheidsinstellingen financiële steun kunnen verlenen aan de ngo’s waarvan de DGD projecten en programma’s financiert’. Het risico bestaat dus dat een ngo voor eenzelfde project verschillende financieringen kan verkrijgen. Ander punt: 41 procent van de financiële controles bracht fouten aan het licht. Die fouten kunnen betrekking hebben op een percentage van de subsidie dat varieert tussen 1 procent en 38 procent, hetzij gaande van enkele honderden euro tot 152.806 euro.

Het Rekenhof is van oordeel dat het grote aantal financiële controles dat aanleiding geeft tot verworpen uitgaven en rechtzettingen van de aanrekening, een strengere controle op de benutting van de subsidies verantwoordt.

Afsluiting en evaluatie

De subsidiëringscyclus van een interventie binnen ontwikkelingssamenwerking wordt afgesloten met een narratief en financieel eindverslag van de ngo. De ngo’s moeten de eindverslagen vier à zes maanden na afloop van de projecten en programma’s versturen.

Uit de onderzochte dossiers blijkt dat de dossierbeheerders de verslagen van de ngo’s gelezen en geanalyseerd hebben. Ze bevatten onder meer brieven en aanwijzingen over vergaderingen waarin de beheerders aanvullende informatie trachten te verkrijgen.

Deze etappe in de procedure is volgens het Rekenhof echter ‘te weinig geformaliseerd’. De door de beheerders uitgevoerde analyses en gehouden vergaderingen leiden niet altijd tot een schriftelijk verslag of notulen. Als ze aanwezig zijn, zijn ze slechts een samenvatting van de door de ngo’s opgegeven realisaties. Er lijkt geen standaardmodel te bestaan dat helderheid en volledigheid nastreeft.

Besluit                                                                                                  

Uit het rapport van het Rekenhof blijkt dat er nog veel werk is. Stippen we enkel aan dat het risico van meervoudige subsidies aan ngo’s zeer reëel is en volgens het Rekenhof grondig geanalyseerd moet worden. En we onthouden vooral dat het Rekenhof meent dat het grote aantal financiële controles dat aanleiding geeft tot verworpen uitgaven en rechtzettingen van de aanrekening, een strengere controle op de benutting van de subsidies aan de ngo’s verantwoordt.